Eriks TRELS
Национальные меньшинства: рекомендации Европейских организаций по улучшению полицейской деятельности
Аннотация: В реферате рассмотрены предложения и рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе, разработанные Верховным комиссаром по вопросам национальных меньшинств Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью при Совете Европы, а также решения Европейского Суда по правам человека.
Abstract: In the abstract suggestions and recommendations are considered about policing in multinational society, which were developed by the High Commissioner on National Minorities of the Organisation on Security and Cooperation in Europe, European Commission against Racism and Intolerance of the Council of Europe, and also the decisions of the European Court of the human rights.
Эффективность правоохранительной деятельности в обществе многонациональной страны зависит от установления доверительных отношений между полицией и лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, поддерживаемых на основе регулярных контактов и практического сотрудничества. Все стороны, участвующие в подобных отношениях, извлекают обоюдную выгоду от такого сотрудничества. Представители национальных меньшинств – потому, что работники полиции становятся восприимчивее к их проблемам. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, получают гарантии личной безопасности, неограниченный доступ ко всем средствам правовой защиты, включая судебную. Повышается результативность деятельности самой полиции, так как налаженное общение и сотрудничество с населением являются ключевыми факторами эффективной правоохранительной деятельности в любом сообществе. В то же время, и интеграция национальных меньшинств, и повышение эффективности работы полиции приносят неоценимую выгоду государству в целом.
Необходимость в разработке «Рекомендаций по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе», по мнению представителей Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, возникла вследствие «отсутствия институциональных механизмов взаимодействия и сотрудничества между полицией и лицами, относящихся к национальным меньшинствам. Зачастую такое положение дел сопровождалось отсутствием надлежащего обучения методам работы в многонациональном обществе, моноэтничностью личного состава полиции и дискриминационной практикой в ее деятельности, что в ряде случаев приводило к негативной реакции со стороны представителей национальных меньшинств и даже становилось катализатором конфликтов».1
Несмотря на вышесказанное, были и примеры противоположного отношения, когда представители Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств становились свидетелями того, как усилия по приведению личного состава полиции в соответствие с составом общества, которому она служит, и по укреплению взаимодействия и диалога между полицией и относящимися к национальным меньшинствам лицами, не только упрочили межэтнические отношения, но и повысили эффективность деятельности полиции.
Для проведения всестороннего анализа указанной проблемы Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств при Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе создал группу высококвалифицированных экспертов, в которую включил независимых консультантов, высокопоставленных сотрудников полиции и представителей международных и неправительственных организаций всех стран Европы. В разработке «Рекомендаций по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе» принял участие и представитель Латвии, директор Латвийского центра по правам человека Илзе Брандс Керис, а также независимый эксперт - доктор Робин Оукли, Почетный научный сотрудник Центра по изучению проблем этнических меньшинств Лондонского университета Роял Холловей, с которыми мне выпала честь быть знакомыми лично и принимать совместное участие во многих исследованиях и проектах Латвийского центра по правам человека, посвященных правам национальных меньшинств. Эта работа, несомненно, оказала огромное влияние на становление и развитие моего мировоззрения по данному вопросу, а также на мою деятельность как докторанта Академии полиции Латвии, так и действующего работника полиции.
Цель рекомендаций - оказать практическое содействие государствам - участникам в разработке политики и законодательства в соответствии с международными нормами и стандартами, основанных на лучших примерах из международной практики и отвечающих нуждам всех групп населения, включая лиц, относящихся к национальным меньшинствам.
Безусловно, Рекомендации необходимо воплощать в жизнь с учетом специфической ситуации в каждой отдельно взятой стране, включая такие факторы, как: процесс реформирования государственных органов, в том числе и правоохранительных структур, а также конкретную ситуацию на местах.
В первой статье Рекомендаций говорится: «Государства должны принять политику, признающую важность влияния, оказываемого полицейской деятельностью на межнациональные отношения. Она должна стать частью более широкомасштабной стратегии, направленной на интеграцию меньшинств на общегосударственном и местном уровне. Программы по ее реализации также должны координироваться с общими действиями по повышению профессионализма полиции и качества услуг, предоставляемых населению, и обеспечивать осуществление полицейской деятельности в соответствии с международными стандартами в области прав человека, в том числе лиц, принадлежащих к меньшинствам».2
Хорошие межнациональные отношения, а также интеграция представителей национальных меньшинств в многонациональном обществе, несомненно, зависят от восприятия всеми этими группами действий государства как легитимных и эффективных. По мнению авторов Рекомендаций, «полиция обеспечивает доступ меньшинства к правосудию». Авторы Рекомендаций считают, что «меньшинства, воспринимающие полицию как орган, справедливо применяющий закон, предоставляющий доступ к правосудию и обеспечивающий общественную безопасность, склонны уважать государство в целом».
Трудно не согласится с авторами Рекомендаций. Более того, по моему мнению, первые шаги к вышеуказанному сближению должны сделать именно правоохранительные органы. Принципы полицейской деятельности в многонациональном обществе должны быть включены как в программы развития полиции в целом, так и в планы ее структур.
Во второй статье Рекомендаций сказано: «Государства должны обеспечить понимание полицией, а также обществом в целом, включая меньшинства, ее роли в укреплении гармоничных межнациональных отношений, а также предоставить полиции соответствующие инструменты для реализации поставленных задач. Политические лидеры и руководство полиции должны публично выразить поддержку такой роли полиции и способствовать пониманию этой роли со стороны общественности».
Как отмечают некоторые авторы, проводившие исследования по проблемам меньшинств: «большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств».3 И разрядить атмосферу непонимания может только государственная поддержка, оказываемая меньшинствам.
Необходимость правильного планирования, выведенная мною, в качестве выводов к 1 статье Рекомендаций, отражаются и в 3 статье: «Государственным властям и полиции в тесном сотрудничестве с представителями меньшинств необходимо выработать планы действий по реализации этой политики, а также обеспечить мониторинг их выполнения на регулярной основе».
Данная проверка необходима, чтобы удостовериться, что стратегия и предпринимаемые меры эффективны, а также дают желаемые результаты.
По мнению авторов Рекомендаций, вышеуказанные планы должны:- включать все сферы полицейской работы;
- основываться на анализе или независимом исследовании отношений, которые установились между полицией и лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам;
- определять задачи полицейской работы и назначать должностные лица, которые отвечают за выполнение этих задач;
- создавать новые должности или подразделения для этой работы;
- предусматривать финансирование в этой области;
- создавать условия для получения консультаций участниками планов на всех стадиях процесса;
- включать реализацию экспериментальных проектов на местном уровне как первый практический шаг в осуществлении такой стратегии.
Как далее отмечают авторы Рекомендаций, «По этим причинам необходимо проводить регулярный мониторинг реализации политики в области взаимоотношений полиции и меньшинств».
По мнению авторов Рекомендаций, данный мониторинг могут проводить только независимые институции, в числе которых могут быть парламентские институты в области прав человека или иные органы надзора. О необходимости провидения независимого мониторинга и исследований говорит и доктор Робин Оукли в своей работе «Работа полиции по расовым преступлениям и насилию. Сравнительный анализ».4
Вторая глава рассматривает подход Рекомендаций по подбору кадров: «Кадровый состав полиции – на местном, региональном и общегосударственном уровне, включая как старшие, так и младшие чины, а также гражданский персонал – должен отражать разнообразие населения. Необходимо активно популяризировать общественный имидж полиции как этнически репрезентативного органа».5
По мнению авторов Рекомендаций, равное представительство лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в полиции важно по ряду следующих причин:- как показатель их возможности поступить на полицейскую службу и продвигаться по карьерной лестнице;
- как способ интеграции национальных меньшинств посредством их участия в общественной жизни государства и его институций;
- как способ обучения полицейских новым навыкам и знаниям (включая знание языков), необходимым для работы в этнически разнообразном обществе;
- как средство для внешних отношений между полицией и лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, основанных на эффективных контактах, сотрудничестве и взаимном доверии.
Далее авторы Рекомендаций отмечают, что в случае, если по каким-то причинам нельзя набрать представителей меньшинств на службу в полицию, их можно использовать, как консультантов: «Альтернативным методом представления точки зрения меньшинств в полицейской деятельности может стать назначение специальных внештатных советников из числа меньшинств, обладающих достаточными квалификациями».
В пятой статье Рекомендаций сказано: «Необходимо установить статистические цели для улучшения репрезентативности полиции, а также ввести мониторинг этнического состава полиции с целью проследить наличие прогресса».
В то же самое время необходимо отметить, что сбор данных о национальной принадлежности является деликатным и спорным вопросом и в некоторых странах запрещен законом. Авторы документа рекомендуют, собирая статистическую информацию, соблюдать полную анонимность.
Следующая статья Рекомендаций регламентирует: «Необходимо разработать инициативы по привлечению кадров из числа недостаточно представленных меньшинств. Они должны включить специальные меры, стимулирующие подачу заявлений о приеме на работу и содействующие соискателям в достижении необходимых стандартов, а также сочетаться с действиями по устранению любых прямых или косвенных дискриминационных барьеров».
Под «специальными мерами» авторы Рекомендаций понимают следующие действия:- распространение среди представителей национальных меньшинств информации о работе и вакансиях в полиции;
- дополнительная подготовка (курсы) для представителей меньшинств, цель которых, доведение потенциальных кандидатов до требуемого начального уровня;
- пресечение любой возможности дискриминации кандидатов.
Статья 7 Рекомендаций говорит о необходимости принятия мер по обеспечению нейтральной рабочей среды, равного отношения к сотрудникам полиции из числа национальных меньшинств и равных возможностей для продвижения по карьерной лестнице.
Указанные меры необходимы, ведь при отсутствии нейтральной рабочей среды, равного отношения и одинаковых возможностей, принятые из числа представителей меньшинств работники полиции после непродолжительного времени просто уволятся из ее рядов.
В статье 8 Рекомендаций говорится, что полиция должна проходить специальную подготовку и получать иные формы профессиональной поддержки для понимания и адекватного реагирования на чувствительность меньшинств к определенным проблемам, а также эффективного исполнения своей роли с целью укрепления гармонии и снижения напряженности.6
О необходимости профессионального совершенствования судей, прокуроров и полицейских в данной области права говорит и Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью при Совете Европы в своем Третьем докладе по Латвии.7
Безусловно, обучение работникам полиции необходимо. В то же самое время, специальная подготовка и профессиональное обучение должны иметь прямое отношение к должностным обязанностям и показать практическое применение полученных знаний и навыков. Для достижения этой цели, в качестве преподавателей необходимо привлечь экспертов по правам человека, обладающих наиболее обширной информацией по этим вопросам в конкретном регионе.
Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе советуют включить занятия по вопросам меньшинств и межнациональных отношений как в программу первоначального полицейского образования, так и в программу курсов повышения квалификации действующих сотрудников всех рангов. Необходимо привлекать представителей меньшинств как к разработке, так и к непосредственному процессу обучения.
По мнению авторов Рекомендаций, привлечение представителей национальных меньшинств является важным ресурсом для обучения: «Полиции необходимо узнавать из первых рук о специфике культурной и религиозной практики меньшинств и о восприятии ими полиции».
В десятой статье Рекомендаций сказано: «Кодексы поведения сотрудника полиции должны включать профессиональные стандарты полицейской деятельности в многонациональном обществе, а программы обучения полиции должны содержать специальные компоненты, направленные на достижение этих стандартов».
При нарушении вышеуказанных стандартов должны приниматься дисциплинарные меры, а их примерное выполнение – получать служебное и общественное поощрение и признание.
Кодексы поведения сотрудника полиции основываются на международных стандартах и содержат общие этические принципы, которыми руководствуются работники полиции в своей работе.
Статья 11 Рекомендаций говорит о руководстве полиции, которое «должно обеспечивать выполнение личным составом данных стандартов в работе с меньшинствами, проявлять лидерство и показывать пример надлежащей практики своей работой».
Авторы Рекомендаций не без основания полагают, что «одного обучения и кодексов поведения недостаточно для обеспечения соответствия практики полицейской деятельности политике руководства и профессиональным стандартам». Положительный пример руководства и опытных сотрудников полиции, бесспорно, является важным фактором как при организации обучения, так и при воплощении полученных уроков в жизнь.
Глава 4 Рекомендаций по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе рассказывает о взаимодействии полиции с этническими сообществами. Вошедшая в эту главу статья 12 гласит: «Перед полицией должна быть поставлена задача выработки методов и практики взаимодействия и сотрудничества с меньшинствами, а также совместного создания атмосферы доверия на местном, региональном и общегосударственном уровне».8
Как в связи с этим отмечает доктор Робин Оукли, без желания общества сообщать о преступлениях и сотрудничать с полицией, полноценная идентификация преступлений и эффективность работы полиции по их раскрытию невозможны.9
По данным Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью при Совете Европы, в Латвии имеется достаточное количество людей, в первую очередь цыганской национальности, которые не сообщают полиции о преступлениях, что, несомненно, затрудняет выяснить реальный объем данной проблемы.10
В последние годы латвийская полиция позиционирует себя как сервисную организацию, ориентированную на предоставление услуг населению. Этот демократический подход к полицейской деятельности требует от полиции работы с населением, регулярного и эффективного общения сотрудников полиции с гражданами. Разработка методов и практики этого общения необходима в демократическом обществе на всех уровнях, включая отношения между полицией и представителями национальных меньшинств.
Как отмечают авторы Рекомендаций, в многонациональном обществе полиция сталкивается с дополнительными задачами. Работа полиции по укреплению доверия должна затрагивать широкий спектр меньшинств с разными языками, культурой, религией и другими различиями.
Данная работа охватывает группы, проживающие компактно в определенной местности, и географически разбросанные группы. Полиции необходимо принять во внимание такое этническое разнообразие при подборе методов и практики общения, чтобы поддерживать эффективные отношения с различными этническими группами.
Авторы документа рекомендуют использовать интерактивные методы для общения между полицией и меньшинствами. К таким методам они относят:- общественные форумы;
- встречи с общественностью;
- консультативные советы с участием представителей национальных меньшинств;
- совместные практические семинары для полиции и представителей национальных меньшинств;
- назначение специально обученных сотрудников полиции по связям с общинами в полицейских участках;
- регулярные визиты специально обученных полицейских патрулей в места проживания общин.
В статье 13 Рекомендаций сказано: «Полиция должна иметь возможность общаться с меньшинствами на языках меньшинств, по возможности путем приема на работу и обучения многоязычных сотрудников, а также путем использования квалифицированных переводчиков».
Обеспечить выполнение этих Рекомендаций возможно путем принятия на работу в полицию представителей национальных меньшинств, что обеспечит полицию главным ресурсом для решения поставленной задачи. Несмотря на это, авторы документа рекомендуют работникам полиции, не относящимся к национальным меньшинствам, также получать необходимое обучение языкам меньшинств.
Следующая статья Рекомендаций гласит: «Полиции необходимо поощрять меньшинства к сотрудничеству и общению с полицией, например, в качестве партнеров в инициативах по подбору кадров из числа меньшинств и организации обучения по проблемам меньшинств. Меньшинства, со своей стороны, должны быть готовы общаться и сотрудничать с полицией с целью укрепления безопасности сообщества и доступа к правосудию».
Без всякого сомнения, эффективная полицейская деятельность в многонациональном обществе напрямую зависит от уровня активности и информированности жителей, их желания сотрудничать с полицией. В многонациональной стране крайне важно, чтобы представители национальных меньшинств играли активную роль в этом процессе.
Статья 15 дает следующие Рекомендации: «Создать механизмы демократической подотчетности и ответственности полиции за свои действия перед всеми группами населения. Они должны включать эффективную систему подачи жалоб и их рассмотрения, доступную для представителей национальных меньшинств. Все группы населения должны быть осведомлены о своих правах и обязанностях по отношению к полиции, а также знать о полномочиях полиции и услугах, которые она предназначена предоставлять».
В демократическом государстве система принятия решений и их оспаривания, подачи жалоб и их рассмотрения должна быть доступна всем жителям страны, включая лица, принадлежащие к национальным меньшинствам.
В 21 статье Рекомендаций говорится: «Необходимо провести обучение работников полиции и поставить перед ними задачу проявлять инициативу в налаживании отношений с меньшинствами с целью выявления и, по возможности, снижения напряженности, которая может привести к конфликту на этнической почве».11
Авторы Рекомендаций отводят полиции ключевую роль в разрешении межнациональных конфликтов. По их мнению, с которым трудно не согласиться, главенствующая роль полиции обусловлена следующими факторами: «Ответственностью полиции за поддержание общественного порядка и спокойствия, наличием у нее полномочий для достижения этой цели, а также информации о напряженности или инцидентах, которые могут привести к межнациональному конфликту; обладанием полицией профессиональными навыками, которые могут быть использованы с целью предотвращения перерастания такой напряженности или инцидентов в открытое физическое насилие между этническими группами».
Информацию о напряженности или инцидентах рекомендуется получать путем проведения постоянных мониторингов в среде меньшинств, что позволит предупредить возможные конфликты.
Статья 22 Рекомендаций регламентирует: «Полиция должна быть надлежащим образом подготовлена и оснащена для профессионального и беспристрастного урегулирования общественных беспорядков и конфликтов на этнической почве, а также для действий по деэскалации конфликтов и их разрешению, по мере возможности, при помощи посредничества и минимального использования силы».
Одной из обязанностей полиции в демократическом государстве является поддержание общественного порядка. В многонациональном государстве беспорядки на почве национальной вражды являются грубым нарушением общественного порядка, поскольку представляют угрозу основам социального единства государства. Способность полиции подавлять такие беспорядки является крайне важной для поддержания благополучия многонационального общества. Авторы документа признают за полицией право использовать силу для подавления конфликтов, но рекомендуют использовать альтернативные методы, такие, как посредничество.
Последняя, 23 статья Рекомендаций гласит: «Полиция должна тесно сотрудничать с другими органами государственной власти, особенно на местном уровне, с целью координации ее деятельности по предупреждению и урегулированию межнациональных конфликтов с общими мерами, направленными на укрепление интеграции меньшинств и строительство успешного многонационального общества».
Полиция и другие органы государственной власти, как на государственном, так и на местном уровне должны объединиться для совместной разработки стратегии предотвращения межнациональных конфликтов и обеспечения целостности многонационального общества.
Защита национальных меньшинств является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и входит в сферу международного сотрудничества. В решении, которое принял Европейский Суд по правам человека 6 июля 2005 года в деле «Начова и другие против Болгарии», говорится, что, расследуя насильственные инциденты, государственным учреждениям налагаются дополнительные обязанности сделать всё возможное, дабы разоблачить любую расистскую мотивацию.12
Проведенное исследование устанавливает практические методы деятельности полиции для улучшения превентивной работы по предотвращению правонарушений, совершенных в отношении национальных меньшинств.
1Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. с. 1 - 2.2Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. с. 5.
3КРЫЛОВ, Б. Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Журнал российского права, №8. 2001. c. 17 - 25.
4OAKLEY, R. Policing Racist Crime and Violence. A Comparative Analysis. Vienna, European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, 2005. p 46.
5Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. с. 5.
6Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. с. 6.
7European Commission against Racism and Intolerance of the Council of Europe. Third report on Latvia. Strasbourg: Council of Europe, 2008. р 12.
8Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. с. 7.
9OAKLEY, R. Policing Racist Crime and Violence. A Comparative Analysis. Vienna, European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, 2005. p 5.
10European Commission against Racism and Intolerance of the Council of Europe. Third report on Latvia. Strasbourg: Council of Europe, 2008. р 26.
11Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. с. 8.
12European Courts of Human Rights. Nachova and Others v. Bulgaria. Application No. 43577/98 and No. 43579/98, Judgment of 6 June 2005. [см. 2009-20-10]. Доступно на: http://www.echr.coe.int/eng/Press/2005/June/AnnounceGrandChamberJudgment
Nachova&othersvBulgaria300605.htm
1. Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств. Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе. Гаага, ОБСЕ, 2006. 50 с.
2. КРЫЛОВ, Б. Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Журнал российского права, №8. 2001. c. 17 - 25.
3. European Commission against Racism and Intolerance of the Council of Europe. Third report on Latvia. Strasbourg, Council of Europe, 2008. р 54.
4. European Courts of Human Rights. Nachova and Others v. Bulgaria. Application No. 43577/98 and No. 43579/98, Judgment of 6 June 2005. [см. 2009-20-10]. Доступно на: http://www.echr.coe.int/eng/Press/2005/June/AnnounceGrand
ChamberJudgmentNachova&othersvBulgaria300605.htm
5. OAKLEY R. Policing Racist Crime and Violence. A Comparative Analysis. Vienna, European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, 2005. p 52.
6. Organisation on Security and Cooperation in Europe, High Commissioner on National Minorities. Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies. Hague, February 2006. p 42.
Mg.iur. Эрик ТрельДокторант Академии полиции Латвии
eriks.trell@riga.vp.gov.lv